반부패 내부 통제 방안 - 내부고발제도의 개념과 영향, 특징

반부패 내부 통제 방안 - 내부고발제도의 개념과 영향, 특징

반부패 내부 통제 방안 - 내부고발제도의 개념과 영향, 특징

내부통제방안 중에서도 내부고발제도에 대해 알아보겠습니다. 먼저 내부고발이 어떤 것인지 이해가 중요한데요. 내부고발은 일반적으로 조직 구성원인 개인이나 집단이, 비윤리적이라고 판단되는 조직 내의 일을 대외적으로 폭로하는 행위를 말합니다. 영어로는 whistle blowing; public disclosure라고 합니다. 내부고발을 하는 사람을 내부고발자라고 하는데요. 미국의 워터게이트 사건 이후, 조직 내부의 비리를 고발하는 익명의 제보자라는 의미로, 언론에서 'deep throat'라는 용어로 부르기도 했습니다. 참고로 미국의 워터게이트 사건은요. 1972년 6월, 닉슨 제37대 미국 대통령과 관련해서, 선거에서 부정부패가 발생한 사건입니다. 대통령 선거전이 한창 벌어질 때, 닉슨 측에서 호텔 내에 도청장치를 설치했고, 사건을 은폐하는 등 부패 행위가 발생해서 닉슨 대통령이 사임한 사건입니다. 이 사건 이후로 내부고발자의 중요성이 강조되었습니다. 우리나라는 내부고발자를 지칭할 때, 법률 용어로 영국처럼 '공익신고' 또는 '제보'라고 합니다.

내부고발제도의 학문적 정의

내부고발제도를 잘 이해하기 위해서는 학자들의 이론 개념을 살펴볼 필요가 있습니다. 학문적 정의를 이해하는 것이 왜 중요하냐면, 개념을 정확히 알고 있어야 내부고발인지 아닌지 판단할 수 있기 때문입니다. 조직 내에서 어떤 행위가 일어났는데 그것을 내부고발로 볼 것인지, 내부고발이 아니라고 볼 것인지 판단이 서야 하고, 내부고발이라면 법적인 보호나 다양한 제도를 적용할 필요가 있기 때문이죠. 그런 의미에서 내부고발에 대한 학문적 정의와 개념을 이해하는 것이 중요한데요. 먼저 Banisa라는 학자는, '공공의 이익이 조직의 이익보다 우선해야 한다고 믿는 개인이, 부패, 불법, 사기 및 해로운 행동에 연루된 자신의 조직을 고발하는 것'으로 내부고발을 정의하고 있습니다. 내부고발자는 '조직의 이익보다 공공의 이익이 우선시 된다고 믿는 사람'이라고 봤습니다. Near&Miceli는 내부고발을 '고용주들의 통제 하에 있는 불법적, 비윤리적 혹은 정당하지 못한 행위에 대해, 조직 구성원이 이러한 문제에 대응할 수 있는 개인이나 기관에 제보하는 행위'로 정의하고 있습니다. Jubb이라는 학자는 내부고발을 더 구체적으로 정의했습니다. '조직에 해가 될 수 있는 중대한 불법에 관한 행위의 자료나 정보에 접근할 수 있는 개인이, 이러한 불법을 제거할 수 있는 잠재적 권한을 가진 외부기관에 의도적으로 폭로하고, 폭로에 대한 의무가 지어지지 않는 행위'로 정의하고 있습니다. 이때, 실제로 이뤄지고 있거나, 의혹이 있거나, 혹은 발생할 가능성이 있는 모든 행위를 대상으로 봤습니다.

내부고발제도 특징

다음으로 내부고발의 특징을 살펴보겠습니다. 내부고발제도는 5가지 특징이 있는데요. 이 5가지 특징에 해당되지 않으면 내부고발로 보기 어렵습니다. 내용을 보겠습니다. 첫 번째 특징은 비윤리적 행위의 폭로입니다. 내부고발은 주로 대상이 부패 행위지만, 이에 한정되지 않고 부당하거나 부도덕한 행위들이 모두 대상에 포함됩니다. 두 번째 특징은 비통상적 통로입니다. 이것은 굉장히 중요한데요. 내부고발은 통상적이 아닌 통로를 이용해서 폭로하는 것이라고 합니다. 비통상적 통로는 대외적 공표라고도 하는데요. 대표적으로, 언론기관에 정보를 제공하거나 공익단체에 호소하는 것이 해당됩니다. 조직 내에 마련된 합법적이고 통상적인 절차에 따라 문제나 이의를 제기하는 것도 내부고발에 포함시키자는 논의가 있지만, 이것은 내부고발의 특수한 요건을 충족시키지 못한다고 합니다. 조직 내부의 공식적이고 합법적이며 통상적인 절차를 통해서 고발을 하는 것은, 조직 내에서의 공식적인 방법이기 때문에, 내부고발로 보지 않습니다. 즉 내부고발은 비공식적 통제 기법입니다. 세 번째 특징은 조직 내 해결 장치의 부재입니다. 내부고발의 대상이 된 윤리적 실패의 문제를 조직 내에서 해결할 방법이 없을 때 내부고발이 일어난다고 봅니다. 조직 내에 해결방법이 있으면 내부고발이 일어나지 않는다는 것이죠. 네 번째 특징은 고발자의 위상입니다. 내부고발자는 고발대상자의 지휘 계통에 포함이 되든 안되든 가리지 않습니다. 조직 구성원뿐만 아니라 조직 구성원이 아닌 다른 제3의 사람도 내부고발의 대상이 될 수 있는 것이죠. 하지만 대체로 고발자와 피고 발자 사이에는 권력 배분의 불균등성이 존재하고, 주로 고발자가 약한 위치에 있을 수 있습니다. 상급자도 하급자에 대해 내부고발을 할 수 있기는 하지만, 보통 내부고발자는 조직 구성원으로서 조직의 잘못을 시정하려 해도 그럴 권한이 없는 사람인 경우가 일반적입니다. 다섯 번째 특징은 윤리적 동기입니다. 내부고발의 숨겨진 동기가 어떻든, 비윤리적 사례의 폭로가 사실에 입각해 있고, 윤리적 또는 이타적 동기에서 나온 고발이라는 외형이 갖추어져 있는 한, 내부고발은 보호된다고 합니다. 바꿔 말하면, 내부고발이 아니라고 볼 경우에는 내부고발제도의 보호를 받지 못한다는 뜻입니다. 지금까지 얘기한 내부고발의 다섯 가지 특징을 알고 있는 것은 매우 중요합니다. 고발자가 부당한 처사나 부패 사건을 고발했을 때, 내부고발인지 아닌지에 따라 보호의 여부가 정해지기 때문입니다. 일반적으로 내부고발은 긍정적인 효과를 가지고 있지만, 일부 학자는 내부고발이 부정적인 효과를 발생할 수 있다고도 보고 있습니다.

내부고발의 부정적인 효과와 긍정적인 효과

내부고발의 부정적인 효과와 긍정적 효과에 대해 알아보겠습니다. 앞에서 잠깐 이야기했지만, 내부고발이 무조건 좋은 영향만 주는 것은 아닙니다. 조직의 안정성을 해칠 수 있다는 위험이 있는데요. 조직의 명예와 명성에 손상을 가져올 수 있다고도 보고 있습니다. 조직 구성원들 간에 서로서로 감시하는 분위기가 조성되면, 조직 내에 불신이 확산될 수도 있겠죠. 또 내부고발 과정에서 공무 기밀을 누설할 위험이 있고, 명령 불복종을 조장시킬 수도 있고요. 조직 내의 관리직에 있는 사람들의 사기저하를 가져올 수도 있다고 봅니다. 충분히 그럴 수도 있겠죠. 하지만 부패를 근절할 수 있다면 이런 부정적인 효과는 상대적으로 어느 정도 상쇄될 수 있다고 보는 것이 일반적입니다. 이번에는 반대로 내부고발의 긍정적 효과를 살펴보겠습니다. 공직사회에서 발생하는 부패의 은밀 성과, 부패 가담자의 상호 이익 특성은 부패 발생 감지를 어렵게 만듭니다. 부패는 은밀한 곳에서 발생하기 때문에 적발이 어렵죠. 이런 경우 조직 밖에서는 조직 안의 상황을 잘 모르기 때문에, 조직 상황을 잘 아는 내부자가 내부고발을 하는 것은 반부패 예방제도로서 큰 의미를 가집니다. 내부고발은 정보의 정확성이라는 측면에서, 감사기관에 의한 적발보다 더 효과적이라고 보고 있습니다. 왜냐하면, 감사기관은 외부통제 기관이지만, 내부고발자들은 말 그대로 조직 내부의 사람이기 때문에, 내부 사정을 잘 아는 구성원의 도움을 받을 수 있다는 이점이 있죠. 외부사정 기관이나 내부 감시통제 기제에도 불구하고 부패가 근절되지 않는 이유 가운데 하나는, 부패의 적발이 어렵다는 문제 때문입니다. 앞에서 다룬 이론처럼, 부패를 적발할 확률이 낮으면, 부패가 발생할 확률이 높아집니다. 공식적으로 부패를 적발하기는 어렵기 때문에, 비공식적인 내부고발제도가 통제 기법으로서 효력이 강하다고 보고 있습니다. 그리고 내부고발을 통해서 조직은 장기적으로 생존과 안정을 누릴 수 있다는 장점도 있는데요. 조직의 영향력이 외부에까지 미칠 경우에는, 감춰진 조직의 비리가 외부로 확산돼서 사회적, 경제적으로 더 심각한 피해를 가져올 수도 있습니다. 실제로 미국에 엔론이라는 글로벌 기업이 있었어요. 엔론 회사에서는 복식부기 회계부정이 발생했습니다. 개선될 기회가 분명히 있었는데도 결국 파산에 이르렀습니다. 유망했던 글로벌 기업이 부도가 나고 만 거죠. 부패를 방치하다가 결국은 파산에 이른 사례입니다. 누군가 내부고발을 통해서 적발을 했더라면, 그 순간에는 어느 정도 손해와 불명예가 발생할 수도 있겠지만, 궁극적으로 파산까지는 하지 않았을 거라는 게 전문가들의 입장입니다. 내부고발은 근시안적으로는 어떤 경제적 손해라든지 조직의 명예가 손상되는 피해를 입을 수 있지만, 장기적으로 보면 생존과 안정을 누릴 수 있다는 긍정적 효과가 있습니다. 우리나라에도 내부고발제도가 있는데요. 형사소송법에 '공무원은 직무를 행함에 있어 범죄가 있다고 사료된 때에는 고발하여야 한다'라고 명시되어 있습니다. '부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률'에서도, '공직자는 그 직무를 행함에 있어, 다른 공직자가 부패행위를 한 사실을 알게 되었거나 부패행위를 강요 또는 제의받은 경우에는, 지체 없이 이를 수사기관, 감사원 또는 위원회에 신고하여야 한다'라고 규정하고 있습니다. 국무총리훈령에도 '공무원이 직무를 행함에 있어, 공무원의 범죄 혐의 사실 발견에 대한 고발 절차' 등을 정해두고 있습니다. 이밖에도 중앙행정기관이나 지방자치단체와 같은 기관에서는, 기관의 실정에 맞는 세부지침을 제정해서 시행하고 있고요. 감사담당 공무원 등이 범죄 혐의 사실을 발견했는데도 정당한 사유 없이 고발하지 않고 묵인한 경우, 처벌할 수 있도록 하고 있습니다. 공직자들에게는 동료 공직자의 비리를 발견하면 그것을 신고하도록 하는 의무를 부과하고 있는데, 이것을 '고발 및 신고 의무'라고 합니다. 그런데, 사실 조직 구성원으로서 조직 내부의 실태를 고발한다는 게 쉽지만은 않습니다. 법적으로 고발 및 신고 의무가 있더라도, 보복이나 불이익이 두려워서 용기를 내지 못하는 경우가 많습니다. 실제로 보복을 당하는 경우도 있습니다.

내부고발자에 대한 보호

내부고발을 다룰 때 중요한 이슈가 바로 내부고발자에 대한 보호입니다. 내부고발자의 폭로에 대해서, 조직은 방어적이거나 보복적으로 대응을 하는 것이 보편적이라고 합니다. 대개의 경우 내부고발자는 조직 생활을 계속할 수 없는 위기에 몰리기도 합니다. 따돌림과 고립은 아주 기초적인 보복이라고 하고요. 인신공격이나 업무 비협조, 부당한 배치 같은 괴롭힘을 받는다고 합니다. 보복성으로 감당할 수 없는 업무를 배정한 후에, 완수하지 못하면 문책이나 승진기회를 박탈하고 강제 퇴직시키거나, 기밀누설을 했다고 해서 기밀누설죄로 형사소추하는 경우도 있습니다. 실제로 대한적십자에서 부실한 혈액관리 문제를 내부 고발한 사례가 있었는데요. 적십자사 중앙혈액원 운영과에 근무 중이던 직원이, 회사의 부실한 혈액관리 문제를 언론과 부패방지위원회에 내부 고발했습니다. 그런데 오히려 적십자사에서 정보 유출 혐의로 직원을 역으로 고발해 버리죠. 직원은 경찰에 긴급체포도 당하고, 징계위원회에서 해고 통보까지 받게 됩니다. 결과적으로 언론 보도와 국민 여론 덕분에 복직을 하고, 올바른 방향으로 조직 시스템이 완비됐지만, 문제 해결 과정에서 내부고발을 했던 직원은 힘겨운 시간을 보냈다고 합니다. 이렇게 내부고발자가 바른 일을 하고도 억울하게 보복을 당하는 경우가 발생할 수 있는데요. 내부고발의 부작용을 최소화하면서 내부고발을 지지하기 위해서는, 내부고발자 보호제도가 작동될 필요가 있습니다. 법적 보호장치로는 고발자의 주장이 공정하게 평가받을 수 있도록 보장하는 제도와, 여러 가지 보복을 방지하는 법적 제도가 필요하고요. 보복이 발생했다면 고발자를 구제하는 절차와 방법에 대한 제도도 필요합니다. 보복 기간 중에 고발자가 입은 명예 손상과 조직 생활에서 상실한 권리들을 회복시키는 방법에 관한 제도도 필요하죠. 그리고 내부고발자를 위한 보호 세력의 규합이 필요합니다. 고발자를 보호하려는 진영에 충분한 세력이 규합되어야 하는 것이죠. 정치적 리더십과 정부 내외의 각종 통제 중추가, 확고한 신념을 가지고 고발자의 보호의 대열에 가담해야 할 필요가 있습니다. 이렇게 외부적인 도움뿐만이 아니라 고발자 스스로도 자기를 보호할 필요가 있는데요. 먼저 대내적 통로가 있는지 먼저 탐색한 후에, 대외적 폭로의 길밖에 없다고 판단하면 가족의 협조부터 구해야 합니다. 그리고 조직의 비리에 대해서 불만을 품은 동료들과 제휴하는 길을 찾을 필요가 있습니다. 또 증거자료를 확보하도록 노력해야 하고, 사태 진행 과정을 기록하는 것도 도움이 됩니다. 변호사나 시민단체의 협력을 얻는 것도 좋습니다. 무엇보다 비리 폭로의 정당성 조건이나 명분을 구비해야 할 필요가 있죠. 대내적 불만 표출의 모든 통로를 먼저 거쳤다는 것, 증거에 입각했다는 것, 윤리적 책무를 가지고 있다는 것 등 정당성을 확보하는 것도 중요합니다. 우리나라에도 내부고발자를 보호하는 법적 제도가 있습니다. 바로 '공익신고자 보호법'입니다. 내부고발자의 파면, 해임, 해고 등 신분 상실에 해당하는 신분상의 불이익 조치를 금지하고 있고요. 징계, 정직, 감봉, 강등, 승진 제한, 그 밖에 부당한 인사 조치도 하면 안 됩니다. 전보, 전근, 직무 미부여, 직무 재배치 등 본인의 의사에 반하는 인사 조치를 해서도 안되고요. 성과평가 또는 동료평가에서의 차별과 그에 따른 임금이나 상여금 등을 차별 지급하는 것도 금지하고 있습니다. 교육이나 훈련 같은 자기 계발 기회를 일방적으로 취소하거나, 예산 또는 인력 등 가용자원을 제한하거나, 보안 정보 또는 비밀정보를 사용할 수 있는 권한을 박탈하는 것도 안 되겠죠. 그 밖에도 근무조건 등에 부정적 영향을 미치는 차별 또는 조치를 모두 금지하고 있습니다. 더불어 집단 따돌림, 폭행 또는 폭언, 정신적, 신체적 손상을 가져오는 행위들도 금지하고 있고요. 내부고발과 관련한 명단의 공개를 금지하고, 직무에 대한 부당한 감사 또는 조사나 결과의 공개도 못하게 되어 있습니다. 물품계약 또는 용역계약의 해지를 포함해서 행정적, 경제적 불이익을 주는 조치도 모두 할 수 없습니다. 그리고 내부고발자에 대해서 단순히 불이익 조치를 금지하는 데 그치지 않고, 보상금을 지급할 수 있도록 하는데요. 예로는 관세청에서 시행하고 있는 탈루정보 제공 및 체납자 은닉재산 신고포상금, 국세청의 은닉재산 신고포상금 제도 등이 있습니다. 하지만 이런 제도적 법 규정에도 불구하고, 조직 내외에서 벌어지는 집단 따돌림과 같은 비공식적 불이익을 방지하기 위해서는 한계가 있습니다. 정의를 지키려던 내부고발자들이 보호를 받지 못해서 생계 문제와 우울증을 겪고 있다는 보도입니다. 참고로 미국 같은 경우에는, 내부고발을 하면 특별조사국 등이 철저히 조사해 준다고 합니다. 그리고 내부고발로 환수한 금액의 15~30%를 보상금으로 고발자에게 제공한다고 합니다. 호주 같은 경우에는, 내부고발자가 다른 기관으로 인사이동을 청구할 권리를 보장해 준다고 합니다. 우리나라도 지금의 제도를 더 개선해서, 내부고발자들을 실질적으로 보호하고 지켜줄 수 있는 체계적 대안들이 마련되어야 할 것입니다.